Odvolanie je jedným zo spôsobov preskúmania rozhodnutia vydaného v správnom konaní. Správny poriadok totiž ustanovuje nasledujúce možnosti preskúmania rozhodnutia:
- Odvolacie konanie
- Obnova konania
- Preskúmanie rozhodnutia mimo odvolacieho konania
Právny poriadok ďalej umožňuje
- Protest prokurátora proti rozhodnutiu správneho orgánu,
- Preskúmanie rozhodnutia súdom
Odvolacie konanie
Odvolacie konanie vychádza zo zásady dvojinštančnosti, teda dvojstupňového konania do nadobudnutia právoplatnosti rozhodnutia. Inak povedané, ak účastník konania s meritórnym rozhodnutím správneho orgánu nesúhlasí, má právo podať odvolanie, o ktorom rozhodne druhostupňový správny orgán. Cieľom je minimalizovať pochybenia v rozhodnutiach prvostupňových orgánov.
Odvolacie konanie v správnom konaní je upravené v § 53 a nasl. zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok).
Proti rozhodnutiu ústredného orgánu štátnej správy (napr. ministerstvu) vydanému v prvom stupni možno podať v lehote 15 dní odo dňa oznámenia rozhodnutia rozklad. Pojem rozklad je len terminologickým spresním toho, že ide o odvolanie proti prvostupňovému rozhodnutiu ústredného orgánu štátnej správy. O rozklade rozhoduje vedúci ústredného orgánu štátnej správy na základe návrhu ním ustanovenej osobitnej komisie. Proti tomuto rozhodnutiu sa nemožno odvolať.
Prvostupňový orgán
Odvolanie sa podáva na správny orgán, ktorý rozhodnutie vydal, spravidla do 15 dní od doručenia rozhodnutia (inú lehotu môže ustanoviť osobitný predpis). Ak správny orgán účastníka konania o možnosti podať odvolanie poučil nesprávne alebo vôbec, predpokladá sa, že odvolanie bolo podané včas, ak bolo podané do 3 mesiacov od oznámenia rozhodnutia.
Odvolanie môže účastník konania v súlade s dispozičnou zásadou vziať späť, kým sa o ňom nerozhodlo. Všeobecne záväzný právny predpis môže ustanoviť, kedy odvolanie voči rozhodnutiu nemá odkladný účinok (musí sa vykonať aj keď ešte nie je právoplatné).
O obsahu podaného odvolania musí správny orgán upovedomiť ostatných účastníkov konania – vyzve ich, aby sa k nemu vyjadrili. Spravidla správny orgán urobí fotokópiu odvolania, ktorú zašle ostatným účastníkom a určí im primeranú lehota na vyjadrenie. Ak sa v odvolaní dopĺňa nový podklad k prvostupňovému rozhodnutiu, ktorý nebol správnemu orgánu v priebehu konania známy, správny orgán je povinný ostatných účastníkov konania upovedomiť o ich práve podľa § 33 ods. 2 správneho poriadku, aby sa mohli vyjadriť k jeho podkladu i k spôsobu jeho zistenia, prípadne navrhnúť jeho doplnenie.
V prípade podania odvolania má prvostupňový správny orgán v súlade s § 57 ods. 1 správneho poriadku možnosť uplatniť, tzv. autoremedúru, teda opravu právnych a skutkových omylov rozhodnutia za zákonom stanovených podmienok:
- ak odvolaniu v plnom rozsahu vyhovie a
- ak sa rozhodnutie netýka iného účastníka konania ako odvolateľa alebo
- ak s tým ostatní účastníci konania súhlasia.
Je potrebné si uvedomiť, že na autoremedúru nemá účastník konania právny nárok a jej uplatnenie je výlučne na zvážení správneho orgánu, ktorý rozhodnutie vydal.
Autoremedúru nemožno uplatniť, ak by správny orgán chcel upraviť vlastnú právnu úvahu – napr. v prípade rozhodnutia o uložení pokuty nemožno riešiť autoremedúrou výšku pokuty – tú môže upraviť len odvolací orgán; nejde totiž o skutkový ani právny omyl.
Ak prvostupňový orgán o odvolaní sám autoremedúrou nerozhodol, najneskôr do 30 dní odo dňa, keď mu odvolanie došlo, postúpi odvolanie so svojim stanoviskom druhostupňovému (odvolaciemu) orgánu. Prvostupňový správny orgán je zároveň povinný upovedomiť účastníkov konania o odoslaní spisu na odvolacie konanie druhostupňovému správnemu orgánu.
Druhostupňový (odvolací) orgán
Odvolacím správnym orgánom je spravidla správny orgán najbližšie vyššieho stupňa nadriadený správnemu orgánu, ktorý napadnuté rozhodnutie vydal. Napr. v prípade rozhodnutí živnostenským úradov na úseku živnostenskej registrácie je odvolacím orgánom odbor opravných prostriedkov okresného úradu v sídle kraja.
Odvolací správny orgán na základe stanoviska prvostupňového orgánu rozhodne o jeho odvolaní v lehote do 30 dní. Úlohou odvolacieho orgánu je preskúmať rozhodnutie prvého stupňa, nie nahrádzať konanie prvostupňového orgánu. Skúma sa celé konanie vrátane toho, či nedošlo k procesným vadám – ak áno, je potrebné skúmať, či mali vplyv na meritórne rozhodnutie. Zároveň sa skúma vecná správnosť vydaného rozhodnutia, teda či boli vykonané a správne zhodnotené všetky dôkazy.
V prípade potreby môže odvolací orgán nariadiť ústne prejednanie veci, predloženie listiny a pod. Vždy však musí pamätať na povinnosť podľa § 33 ods. 2 správneho poriadku – dať účastníkom konania a zúčastneným osobám možnosť, aby sa pred vydaním rozhodnutia mohli vyjadriť k jeho podkladu i k spôsobu jeho zistenia, prípadne navrhnúť jeho doplnenie.
Spôsoby rozhodnutia odvolacieho orgánu
1. Zmena rozhodnutia
Odvolací orgán môže zmeniť výrokovú časť rozhodnutia – nemôže sa však rozšíriť právnu kvalifikáciu skutku. Dôvody zmeny rozhodnutia musia byť uvedené v rozhodnutí odvolacieho orgánu.
Dôvodom zmeny rozhodnutia môžu byť aj neúplne a nesprávne vykonané a vyhodnotené dôkazy, napr. použitý nesprávny hmotnoprávny predpis, nedostatočne zistený skutkový stav, a pod.
Odvolací orgán môže zmeniť rozhodnutie aj v neprospech odvolateľa.
Odvolací orgán nie je viazaný návrhmi odvolateľa, môže rozhodnúť aj mimo rámca návrhu odvolateľa, pretože preskúmava celý procesný postup prvostupňového orgánu, vrátane vykonania a zhodnotenia dôkazov, odôvodnenie rozhodnutia a konečného rozhodnutia vo veci.
2. Zrušenie rozhodnutia
Odvolací orgán môže zrušiť rozhodnutie prvostupňového správneho orgánu v celom rozsahu. Ide najmä o prípady, kedy vada rozhodnutia spôsobuje jeho nulitu, napr. orgán nebol príslušný rozhodnúť alebo ak sa rozhodlo v tej istej veci dva krát a pod.
Zrušiť rozhodnutie však nie je možné pre formálne vady rozhodnutia.
3. Potvrdenie rozhodnutia
Ak odvolací orgán po vecnej a skutkovej stránke vyhodnotí rozhodnutie prvostupňového orgánu ako správne a prípadná procesná vada nemala vplyv na zákonnosť rozhodnutia, rozhodnutie potvrdí a odvolanie účastníka konania zamietne.
4. Zrušenie rozhodnutia a jeho vrátenie prvostupňovému orgánu na nové konanie
V prípade, že odvolací orgán identifikuje právne alebo procesné vady, ktoré mali významný vplyv na meritórne rozhodnutie prvostupňového správneho orgánu, toto rozhodnutie zruší a vráti vec na opätovné prejednanie a rozhodnutie prvostupňovému orgánu. V tomto prípade má odvolací správny orgán povinnosť vysloviť právny názor, ktorým je prvostupňový správny orgán v novom konaní viazaný. Napr. potreba doplniť dokazovanie z dôvodu nedostatočne zisteného skutkového stav veci, a pod.
Prvostupňový orgán uskutoční celé konanie opätovne a vydá nové rozhodnutie, proti ktorému sa môže účastník konania opäť odvolať.
Proti druhostupňovému rozhodnutiu o vrátení veci na nové konanie sa nemožno odvolať; ide o procesné rozhodnutie.
Odvolací orgán musí preskúmať aj rozhodnutie podané oneskorene, pretože oneskorené odvolanie môže založiť dôvod na preskúmanie rozhodnutia mimo odvolacieho konania.